一、背景与政策动向

1.1 卫健委与医保局的职能定位与分立历程

国家卫生健康委员会（卫健委）与国家医疗保障局（医保局）作为我国医疗体系中的两个核心部门，承担着不同但又密切相关的职能。卫健委主要负责医疗服务供给、公共卫生政策制定和医疗机构监管，而医保局则聚焦于医疗保险基金管理、支付政策制定和医保基金监管。这种职能划分始于2018年国务院机构改革，旨在通过专业化分工提升管理效能。

然而，自2022年起，一些地方开始探索将这两个部门进行合并的改革试点。2022年8月，河北省黄骅市率先将卫健委与医保局合并为"卫生健康和医疗保障局"，成为全国首个县级试点。随后，吉林省白山市3个县（市）也完成了卫生健康局和医保局的合并。这一改革探索反映了当前医疗体制改革的重要方向，即通过职能整合实现"三医联动"高效协同，优化资源配置并提升群众就医体验。

1.2 合并改革的政策背景与战略意义

卫健委与医保局合并改革是在"健康中国战略"和"三医联动"政策推动下进行的创新探索。2025年全国卫生健康体改工作会议强调，要全面提升公立医院改革与高质量发展示范项目质效，加强部门政策协同，主动跨前一步，积极探索和建立符合本地特点、务实管用的部门协同机制。

这种合并改革的核心目标在于打破部门壁垒，解决医疗体系内部分工不协调问题。在当前"大卫生、大健康"理念下，机构职能进一步融合成为趋势，这有助于推动从机构整合到职能融合的"化学反应"。

二、合并带来的积极影响

2.1 政策协同显著增强，"三医联动"机制更畅通

合并后最直接的成效体现在行政效率提升与政策协同强化方面。以往卫健委主导医疗服务供给，医保局掌控支付端，二者目标差异易导致政策摩擦，如控费与医疗质量平衡等问题。整合后，医保基金可精准投向基层医疗建设，同时通过DRG/DIP支付改革与临床路径管理无缝对接，减少过度医疗。

在实际操作层面，合并后政策协同得到了明显加强。以黄骅市为例，该市将家庭医生签约率与医保报销挂钩，基层诊疗报销比例大幅提高，有效推动患者下沉社区。这种"政策一张网"模式终结了部门间的政策拉扯，使医疗服务与支付体系实现高效协同。

福建省三明市作为公立医院改革示范城市，通过历任市委、市政府主要负责同志担任医改领导小组组长，由一位政府负责同志分管医疗、医保、医药工作，形成了"三医"联动改革的良好机制。这种领导机制的创新，为政策协同提供了组织保障。

2.2 行政效率大幅提升，医疗资源配置更优化

合并改革有效减少了重复监管，降低了医院合规成本。以往卫健部门和医保部门分别进行监管，医院需要应对多头检查，而合并后监管主体统一，减轻了医疗机构负担。同时，合并也减少了部门间的协调成本，使政策执行更加顺畅。

在资源配置方面，整合后医保基金可精准投向基层医疗建设。例如，黄骅市将家庭医生签约率与医保报销挂钩，基层诊疗报销比例大幅提高，推动患者下沉社区。这种做法有效引导医疗资源向基层倾斜，促进了分级诊疗的实施。

数据显示，通过合并改革，医保基金使用效率得到提高。2025年上半年，全国新增的320个临床重点专科建设项目，资金全部来自规范整顿后节约的医保基金和财政统筹，真正实现了"好钢用在刀刃上"。

2.3 就医体验明显改善，患者获得感增强

群众就医体验的改善是合并改革的另一大亮点。合并前，患者需分别对接卫健的免费体检与医保报销，流程繁琐；如今通过统一信息平台实现"一站式"结算，材料提交和审核周期缩短50%以上。

在异地就医方面，2025年的政策创新也为患者带来了便利。跨省门诊慢特病直接结算的病种从5个扩到10个，包括高血压、冠心病、糖尿病、精神分裂症等，执行"就医地目录、参保地政策"原则。例如，参保地在吉林、居住在北京的患者，能按北京的医保目录报销，比例则参照吉林标准。

此外，慢性病管理等项目因数据互通而实现精准服务。医保信息可直接指导治疗方案调整，同时自动完成费用结算。2025年的慢病新政也为患者带来了便利，如"长处方扩容"政策，让符合条件的慢性病患者可以一次开具3个月的药量，减少了往返医院的次数。

2.4 医疗反腐力度加大，行业生态更纯净

合并后集药品耗材招标、医保支付、医疗监管于一体，能够对带金销售、骗保套保等灰色地带形成更有力的打击，从机制上加强医疗反腐。2025年，国家卫健委、国家医保局等九部委联合掀起医疗反腐风暴，以"穿透式监管"和"零容忍"态度整治医药购销与医疗服务中的不正之风。

在实际操作中，合并后的监管更加全面。例如，医保基金监管与医疗机构行为监督由同一主体执行，减少了信息不对称。这种统一监管模式，有效提高了对医疗机构的监管效率，降低了监管成本。

2025年第一季度，国家医保局通过飞行检查、智能监控等手段，在肿瘤、麻醉、重症医学等9大高风险领域，追回医保基金18.7亿元。某三甲医院主动清退过度检查费用860万元，河北某医院院长因伪造采购票据涉案3000万元被移送司法。这些案例表明，合并后的监管体系在打击医疗腐败方面取得了显著成效。

2.5 医疗服务质量提升，医疗资源利用更高效

合并改革有助于优化医疗服务质量，提高医疗资源利用效率。通过统一信息平台，可实现医保审批与医疗行为监管数据打通，减少患者重复检查、跨部门投诉无门等问题。

在医疗服务模式创新方面，合并后能够更好地推动医防融合。例如，黄骅市通过统一决策打破部门壁垒，显著简化了报销流程并强化了基层医疗服务能力。安徽省芜湖市各县（市、区）成立卫生健康工作委员会，各医共体已实现法人、财务、人员管理、药品目录统一，推进医防融合。

此外，医疗资源整合将推动医疗服务模式的创新，如医联体、医疗集团等新型医疗服务模式将得到广泛应用。这有助于提高医疗资源利用效率，优化医疗服务体系结构。

三、合并面临的挑战与消极影响

3.1 权力集中风险增加，监督机制需强化

合并后部门权责扩大，如果监督机制不完善，可能会出现权力滥用的情况，如设备采购等环节可能出现违规行为。这一风险在实际案例中已经有所体现，2025年7月，江西抚州广昌县医疗保障局党组书记、局长吴海泉涉嫌严重违纪违法，主动向组织交代问题；2025年6月，上饶市广丰区医疗保障局党组书记、局长王传师涉嫌严重违纪违法，主动投案。

合并后若卫健主导决策，可能削弱医保基金的控费约束力，重现医院盲目扩张的旧弊。这一问题在黄骅市的改革中已经引起关注，该市通过建立联合监管机制平衡这一矛盾，如将医保基金使用效率纳入卫健绩效考核，但长期效果仍需观察。

从国际经验来看，医疗行业的合并也存在类似风险。美国的研究表明，医院横向合并与向提供者支付的更高价格相关，而纵向合并（医院和医生诊所）也有同样的趋势，医疗保健支出可能会随着这些价格上涨而增加。

3.2 职能目标冲突显现，平衡难度加大

医保部门以控费为核心，卫健部门则以医疗服务能力提升为导向，两者目标存在天然张力，合并后可能会在医保基金使用效率和医疗服务质量提升之间难以找到平衡。这种冲突在实际操作中表现为，如何在控制医疗费用的同时，保证医疗服务的质量和可及性。

在吉林省白山市的改革试点中，虽然完成了卫生健康局和医保局的合并，但如何平衡不同职能目标仍然是一个挑战。安徽省淮南市则采取了另一种模式，成立由市长任总召集人的"三医"协同发展和治理工作专班，市卫生健康委、医保局、市场监督管理局分管领导进行交叉任职，推进跨部门协作。这种模式在一定程度上避免了职能目标的直接冲突。

3.3 专业分工弱化，精细化管理受影响

卫健委和医保局在各自领域都有专业的职能和管理体系，合并后可能会导致专业分工不够明确，影响工作的专业性和精细化程度。这一问题在国际经验中也有所体现，美国的研究表明，医疗行业的合并可能导致专业分工弱化，影响医疗服务的质量和效率。

俄罗斯的研究也指出，医疗服务提供者的集中化虽然有助于整合服务提供，但在实际操作中，正式合并的系统并没有建立处理特定慢性病患者所需的多学科提供者团队，也没有调整由联邦卫生部制定的国家临床建议和整合的患者路径。这表明，合并后专业分工的弱化可能会影响医疗服务的连续性和综合性。

3.4 复合型人才短缺，管理能力面临挑战

合并后需要既懂临床又通医保的复合型干部，而目前这类人才可能存在缺口，地方在人员招聘和培训方面可能面临一定困难。为应对这一挑战，国家卫生健康委于2025年7月21日正式启动首届医防管交叉复合型人才培训，首批122名学员均来自省级医疗卫生机构，将接受为期一年的专业培训。

该计划提出"6年培养一万名"医防管人才的宏伟目标，按照分级培养策略，2025-2027年将首先培养355名国家级和省级人才，2028-2030年将范围扩大到市县层级，最终形成万人规模的专业化队伍。在培训机制上，将医防管人才培训纳入现有人才培训项目，由国家级培训省级以上、省级培训市县级，进行不少于1年的专项培训。

然而，人才培养是一个长期过程，短期内复合型人才短缺的问题仍然存在，这可能会影响合并后的管理效能和政策执行效果。

3.5 地方改革与国家顶层设计衔接不畅

当前国家医保局和卫健委仍是独立部门，地方合并可能造成上下级对接混乱。例如，国家医保局仍掌握核心权力，地方合并部门可能沦为政策执行的"传声筒"。这一问题在安徽省芜湖市的改革中得到了一定程度的解决，该市各县（市、区）成立卫生健康工作委员会，由县委常委任工委书记，卫生健康、医保、药监、编办等形成合力。

未来，此类合并能否推广取决于国家层面的政策定调与地方差异化需求。经济欠发达地区可能更倾向整合以强化控费，而发达地区或侧重服务升级。当前改革仍处于"谨慎试点"阶段，需避免为合并而合并，真正实现从机构整合到职能融合的"化学反应"。

四、国际经验借鉴

4.1 美国医疗合并的经验与教训

美国医疗行业的合并趋势十分明显。德勤咨询公司预测，由于持续的合并，到2025年，美国目前1800个独特的医疗系统中，可能只有约50%会保留下来。这种合并趋势对医疗服务的质量、价格和可及性产生了复杂影响。

研究表明，医院横向合并与向提供者支付的更高价格相关，而纵向合并（医院和医生诊所）也有同样的趋势，医疗保健支出可能会随着这些价格上涨而增加。大多数研究发现，合并对医疗质量的影响是减少或没有变化；然而，研究结果因所检查的质量指标和环境而异。

商业保险公司的横向合并与向提供者支付的较低价格相关，因为保险公司在与提供者的谈判中获得了市场力量，但向提供者支付的较低价格似乎并没有转嫁给消费者，消费者在保险公司合并后面临更高的保费。

这些经验表明，医疗行业的合并需要谨慎推进，并配套相应的监管措施，以确保合并带来的效率提升能够转化为医疗服务质量的提高和医疗费用的控制，而不是相反。

4.2 俄罗斯医疗服务集中化的实践

俄罗斯的医疗服务提供者集中化过程也为我们提供了宝贵的经验。研究表明，集中化在改善某些服务的可及性方面取得了一定成效，如缩短了专家咨询和昂贵诊断服务（如CT、MRT）的等待时间。此外，集中化还带来了行政成本的降低，2014-2015年莫斯科市每年减少约10亿卢布（3.3亿美元）的行政成本，裁减了约1000个行政职位。

然而，俄罗斯的经验也表明，集中化对服务整合的影响是复杂的。虽然管理者们提到在建立集成医疗信息系统方面取得了实质性进展，但这些系统对多科诊所和医院医生之间的实际互动贡献不大。合并后的系统并没有建立处理特定慢性病患者所需的多学科提供者团队，也没有调整由联邦卫生部制定的国家临床建议和整合的患者路径。

这些经验表明，仅仅进行机构合并是不够的，还需要配套的政策和措施，促进真正的服务整合和协同，才能实现合并的预期目标。

4.3 其他国家的医疗整合模式

除了美国和俄罗斯，其他国家也在探索不同的医疗整合模式。例如，英国的邻近全科诊所越来越多地在多学科网络中合作，服务约3万至5万人。它们通过汇集一些工作人员和资源提供更广泛的服务，同时保留个人护理和由个别诊所提供的连续性。

这种模式不进行正式的合并，而是通过建立精心整合的患者移动护理路径，在独立提供者网络中实现协同。俄罗斯沃罗涅日州2011年启动的"泌尿外科"项目就是一个例子，其重点是通过独立泌尿外科护理提供者的合作，在护理地图的指导下协调和连续性泌尿外科护理。

这些国际经验表明，医疗整合可以有多种形式，不仅仅局限于机构合并，关键是要找到适合本国国情的整合模式，真正实现医疗服务的协同和高效。

五、优化合并改革的建议

5.1 建立健全权力制衡机制，防范权力滥用风险

针对合并后权力集中的风险，建议建立健全权力制衡机制，防范权力滥用。具体措施包括：建立联合监管机制，如将医保基金使用效率纳入卫健绩效考核；加强外部监督，如引入人大、政协等机构的监督；建立信息公开制度，提高决策透明度。

黄骅市通过建立联合监管机制平衡权力集中的风险，如将医保基金使用效率纳入卫健绩效考核，但长期效果仍需观察。未来可以进一步完善这一机制，建立更加科学的绩效考核指标体系，确保医保基金的合理使用和医疗服务质量的提升。

5.2 完善法律法规，明确权责边界

为解决职能冲突问题，建议完善相关法律法规，明确合并后部门的职责边界。具体措施包括：制定专门的《卫生健康和医疗保障局组织法》，明确职责范围和权限；建立健全内部管理制度，规范决策程序和工作流程；制定详细的权责清单，避免职能交叉和空白。

从国际经验来看，美国通过反垄断法等法律法规来规范医疗行业的合并行为，确保合并不会导致垄断和价格上涨。我国可以借鉴这一经验，建立健全相关法律法规，为合并改革提供法律保障。

5.3 加强复合型人才培养，提升管理效能

针对复合型人才短缺的问题，建议加强复合型人才培养，提升管理效能。具体措施包括：加快实施医防管交叉复合型人才培训计划，扩大培训范围和规模；建立轮岗交流机制，促进不同部门、不同岗位之间的人才流动；完善激励机制，吸引和留住复合型人才。

国家卫生健康委已经启动了医防管交叉复合型人才培训计划，计划"6年培养一万名"医防管人才。在培训机制上，将医防管人才培训纳入现有人才培训项目，由国家级培训省级以上、省级培训市县级，进行不少于1年的专项培训。未来可以进一步完善这一计划，加快人才培养速度，满足合并改革的需求。

5.4 推进信息化建设，促进数据共享

为提升政策协同和服务效率，建议推进信息化建设，促进数据共享。具体措施包括：建设统一的卫生健康和医疗保障信息平台，实现数据互联互通；建立健全数据共享机制，明确数据使用范围和权限；加强数据分析和应用，为决策提供支持。

从国内实践来看，黄骅市通过统一信息平台实现"一站式"结算，材料提交和审核周期缩短50%以上。吉林省长春市市域内5个紧密型城市医疗集团实现网格化布局，建立医共体信息化平台，联通所有医疗卫生机构数据，实时更新共享。这些经验表明，信息化建设是提升合并改革成效的关键因素。

5.5 强化绩效考核，平衡多方目标

为平衡医保控费和医疗服务质量提升的目标，建议强化绩效考核，建立科学的评价体系。具体措施包括：建立兼顾医保基金使用效率和医疗服务质量的考核指标体系；完善激励约束机制，对表现优秀的单位和个人给予表彰和奖励；建立定期评估机制，及时发现和解决问题。

从国际经验来看，俄罗斯的研究表明，合并后缺乏明确的整合激励机制是影响整合效果的重要因素。我国可以借鉴这一教训，在合并改革中建立明确的激励机制，促进真正的服务整合和协同。

六、结论与展望

6.1 合并改革的成效与局限

卫健委和医保局合并改革在政策协同、行政效率、就医体验和医疗反腐等方面取得了积极成效，但也面临权力集中、职能冲突、专业分工弱化和复合型人才短缺等挑战。从试点地区的情况来看，合并改革确实能够提高政策协同和行政效率，改善群众就医体验，但也需要警惕权力集中和职能冲突等问题。

黄骅市作为全国首个县级试点，已将卫健局与医保局合并为"卫生健康和医疗保障局"，通过统一决策打破部门壁垒，显著简化了报销流程并强化了基层医疗服务能力。吉林省白山市3个县（市）也完成了卫生健康局和医保局的合并。这些试点为全国性整合提供了参考样本，但合并改革的全面推广仍面临诸多挑战。

6.2 未来发展趋势预测

未来，卫健委和医保局合并改革将呈现以下趋势：一是从机构整合向职能融合转变，真正实现"化学反应"；二是从县级试点向市级、省级逐步推进，但短期内全国性合并的可能性不大；三是从单一合并模式向多元化整合模式发展，如建立跨部门协作机制、实行交叉任职等。

健康中国战略下，"大卫生、大健康"理念可能推动机构职能进一步融合。但当前机构改革更倾向于强化协同而非简单合并，未来是否整合需视政策效果与地方实践而定。公众可关注"健保"协同机制的动态优化，如医保支付方式改革与公共卫生服务的衔接创新。

6.3 对医疗体系和患者的长期影响

从长期来看，卫健委和医保局合并改革将对医疗体系和患者产生深远影响：一是促进医疗服务体系从治病为中心转向以健康为中心，推动预防为主、防治结合的服务模式；二是优化医疗资源配置，提高医疗服务的可及性和公平性；三是提升医疗服务质量和效率，降低医疗费用，改善患者就医体验。

2025年的慢病新政，本质上是把"便利还给患者、把效率还给医疗"，从开药到报销的每一步优化，都能切实减轻患者的时间和经济负担。随着合并改革的深入推进，这种便民利民的政策将越来越多，患者的获得感和满意度也将不断提升。

综上所述，卫健委和医保局合并改革是医疗体制改革的重要探索，既有积极意义，也面临挑战。未来需要在总结试点经验的基础上，完善相关制度和机制，推动合并改革从机构整合向职能融合转变，真正实现"三医联动"高效协同，为人民群众提供更加优质、高效、便捷的医疗服务。

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